Bürokratieabbau – wie soll das gehen?

Hier einmal zwei Meldungen aus der jüngsten Vergangenheit:

  • Die Zahl der Staatsangestellten ist in den letzten Jahren um mehr als dreißig Prozent gewachsen.
  • Bei den jungen Arbeitnehmern ist der Staat der mit Abstand beliebteste Arbeitgeber.

Eigentlich sollte es solche Meldungen gar nicht mehr geben, denn Bürokratieabbau steht seit Jahren ganz oben auf der Agenda von Politikern, zumindest in ihren Reden. Wieso funktioniert das nicht?

Es ist ja höchst ehrenwert, wenn sich Regierungen, Opposition und Parlamentarier dem Bürokratieabbau verschreiben. Aber es ist eben auch kindisch zu glauben, dass man Bürokratie durch Appelle bekämpfen kann. Besonders fragwürdig wird es dann, wenn Bürokratie mit noch mehr Bürokratie bekämpft wird, zum Beispiel mittels ministeriellem Praxis-Check, Bürokratieabbau-Teams, Nationalem Normenkontrollrat, Staatssekretärsausschuss „Bessere Rechtssetzung und Bürokratieabbau“, Konsultationen auf EU-Ebene, Evaluierung von EU-Initiativen und vielem anderem mehr, nachzulesen auf den einschlägigen ministeriellen Webseiten.

Man muss sich einmal überlegen, wozu Bürokratie eigentlich da ist. Was ist ihre Funktion in der Welt? Irgendeine muss sie ja haben, sonst gäbe es sie nicht.

Wachsende Kontrollillusion

Bürokratie ist ein strukturelles Element, mit dem Systeme versuchen, ihre Komplexität zu managen. (Ob man Komplexität überhaupt managen kann, sei hier einmal dahingestellt, aber es wird versucht.) Es werden Hierarchien und Regeln geschaffen, Verbote erlassen, Kontrollmechanismen installiert, gemessen und sanktioniert. Alles, um die wachsende Komplexität des Staates oder des Unternehmens in den Griff zu bekommen. 

Bürokratie ist der Versuch, soziale Systeme unter Kontrolle zu bekommen. 

Aber die Komplexität wächst weiter, und zwar exponentiell. Und damit schwindet die Kontrolle. Also wird die Bürokratie in gleichem Maße mitwachsen. Sie wird vermutlich sogar schneller wachsen, denn letztlich mehren sogar die Maßnahmen zur Beherrschung der Bürokratie, also die zu ihrer Bekämpfung hinzugekommene Bürokratie, die Komplexität und damit den Kontrollverlust.

Wir stecken also in einem doppelten Dilemma. 

Einerseits: Die Komplexität unserer Systeme wächst, wir versuchen sie zu beherrschen und schaffen dafür Bürokratie. Das wiederum erhöht die Komplexität. Selbst der Bürokratieabbau führt zu neuer Bürokratie. Bürokratie ist systemimmanent. Sie gehört zu komplexen Systemen als notwendiger Versuch, diese unter Kontrolle zu bekommen. 

Andererseits: Wachsende Bürokratie schafft nur scheinbar mehr Kontrolle. Oben, in den Zentralen, glaubt man zwar, alles unter Kontrolle zu haben, unten jedoch, an der Basis, entstehen mehr Räume, in denen keine Kontrolle funktioniert. Oben wird das nicht bemerkt, so dass immer mehr Dysfunktionalität entsteht.

Also: Die Komplexität wächst, mit ihr die Bürokratie, jedoch das System wird noch stärker der Kontrolle entzogen. Bürokratie wird wachsen, solange wir uns innerhalb der Systemgrenzen bewegen. Gesetzmäßig! Scherzhaft bezeichne ich das Phänomen der Bürokratie mitunter als die Entropie sozialer Systeme.

Übrigens, mal kurz eingeschoben: Es gibt auch eine zutiefst menschliche Ursache dafür, dass Bürokratie wächst. Ihre Reduzierung wird nämlich in den allermeisten Fällen Bürokraten übertragen. Glaubt irgendjemand, der bei Verstand ist, dass diese Menschen sich selbst wegrationalisieren? 

Wer soll das machen?

Aus dem ganzen Dilemma gibt es nur einen Ausweg: Komplexitätsreduzierung erreicht man nur durch Zertrümmerung der bestehenden Systeme.

Das kann auf zwei Arten geschehen:

Entweder durch den Ersatz durch neue Systeme von geringerer Komplexität oder durch den Verzicht auf Kontrolle.

Auf Kontrolle wird kein Machthaber, auch kein demokratisch gewählter, freiwillig verzichten. Damit würde er sich selbst in Frage stellen. Es ist ein zutiefst menschlicher Zug, geradezu zwanghaft, dass wir nach Kontrolle streben. Unser Sicherheitsbedürfnis zwingt uns nachgerade dazu. Man muss schon ein gerütteltes Maß an Weisheit besitzen, um davon loszulassen – aber wer hat das schon.

Komplexitätsreduzierung scheint einfacher. In Unternehmen wird es von Zeit zu Zeit gemacht: Verflachen von Hierarchien, Lean Management, Prozessoptimierung, Outsourcing, Filetieren von Unternehmen. Die alten Systeme werden praktisch zerschlagen und neu designt. Wer das schon einmal mitgemacht hat, weiß, wie schwer es ist und welche Widerstände es zu überwinden gilt. 

Im politischen Bereich könnte es zum Beispiel bedeuten, man kappt den Überbau der EU, zerschlägt sie in ihrer jetzigen Form, definiert sie gänzlich neu. Dadurch würden Hierarchieebenen entfallen und Komplexität reduziert. Entscheidungen würden näher an die Basis verlagert.

Oder man könnte die Bundesebene einsparen und alle Macht in die Länder, oder, noch besser, in die Kommunen verlegen. Kleinteiligkeit reduziert Komplexität.

Allein diese wenigen Stichworte verdeutlichen, dass es sich dabei um grundlegende Veränderungen handelt, die über die aktuell aufgelegten Bürokratieabbau-Vorhaben weit hinausgehen. 

Aber wer soll das veranlassen, wer soll das machen? 

Regierungen werden es nicht tun, denn sie fürchten Kontrollverlust. Dabei übersehen sie das oben genannte zweite Dilemma, dass sie nämlich mit mehr Bürokratie in Wirklichkeit überhaupt nicht mehr an Kontrolle gewinnen, sondern genau das Gegenteil. 

Und die Menschen, die innerhalb dieser Systeme ihr Geld verdienen, ihre Daseinsberechtigung beziehen, also die Bürokraten selbst? Sie werden ihrer Existenz nicht den Boden entziehen. Sie werden natürlich immer so tun, als würden sie Bürokratie abbauen, weil es ihnen vorgegeben wird. Aber sie machen es nicht.

Wie geht’s weiter?

Ich bin dennoch sehr optimistisch, dass es Veränderungen geben wird. Spätestens nämlich, wenn die Ressourcen nicht mehr ausreichen, noch mehr Bürokratie aufzubauen, um vermeintlich die Kontrolle zu verstärken. Wir werden eines Tages in die Lage kommen, dass die Komplexität selbst die Bürokratie sprengt. Das Komplexitätswachstum lässt sich nicht aufhalten. Dadurch werden die Systeme zentral unkontrollierbar. 

An der Basis entstehen dann Strukturen, die anstelle der wirkungslosen zentralen Vorgaben treten. Beispiele sehen wir bereits mit Boris Palmer in Tübingen oder bestimmten Bürgerinitiativen in kleinen Dörfern, in denen nicht viel geredet, sondern angepackt wird. Selbst in den unregierbaren Stadtvierteln und Parallelgesellschaften gibt es Strukturen und Regeln, die dort für eine wie auch immer geartete Ordnung sorgen. 

Wie das konkret aussehen wird? Keine Ahnung! Mein Großvater hat immer gesagt: Egal, wie der König heißt, er wird meine Probleme nicht lösen. Das muss ich selbst tun. Und je weiter er weg ist, desto besser.

Schauen wir noch einmal zurück auf die Zeit des DDR-Zerfalls: Die Ressourcen haben nicht mehr gereicht, um den Kontrollverlust der Oberen mit noch mehr Kontrolle zu kompensieren. Dann sind an der Basis Freiräume entstanden, die von mutigen Menschen genutzt wurden, um die Fesseln abzustreifen. Allerdings, ab dann mangelte es der Basis an zwingenden Alternativen, und es kamen die neuen Könige. 

Mal sehen, wer die nächsten sind.

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