Es vergeht kaum eine Woche, in der nicht wieder Gerüchte über das Ende der Koalition die Runde machen. Der Bundeskanzler zeigt sich bereits genervt. Rufen nach einer Minderheitsregierung erteilt er bereits präventiv eine Absage. Neuwahlen schließt er aus. Man wolle und müsse mit dieser Koalition erfolgreich sein – so der Kanzler nach dem ersten Jahrestag der Schwarz-Roten Koalition.

Zugleich betonte Merz, er habe sehr viel Geduld im Umgang mit dem sozialdemokratischen Koalitionspartner bewiesen. „Die Union ist in den letzten zwölf Monaten sehr viele Kompromisse eingegangen. Und gerade deshalb ist es jetzt Zeit für mehr Flexibilität, für mehr Kompromissbereitschaft, auch auf Seiten der SPD.“ – Das sagte Merz auf einer Tagung des CDU-Wirtschaftsrats am 5. Mai.

Wie viel man auf die Worte des Kanzlers geben kann, ist dabei wie immer offen. Häufig hat Merz im Nachhinein das Gegenteil dessen gesagt, was er noch Stunden zuvor steif und fest von sich gab. Doch das ist nicht der Punkt. Denn die Unruhe in der Koalition ist Dauerthema – sie scheint sogar größer als zu Zeiten der Ampel-Koalition. Ob Steuern, Arbeitszeiten, Karenztage oder gar die Phantomdebatte um eine Abschaffung des 1. Mai als Feiertag: Vizekanzler Lars Klingbeil sieht die sozialdemokratische Identität bedroht, CDU-Granden warnen davor, dass man in einer „Ampel 2.0“ (Sven Schulze) lande.

Ein urdeutsches Phänomen

Auf Koalitionsgipfel folgt also Koalitionsgipfel. Das ist verwunderlich. Denn immerhin gibt es ein 144-Seiten starkes Papier, das den Rahmen der Zusammenarbeit zwischen CDU/CSU und SPD vorgibt. Liest man den Koalitionsvertrag, dann gibt dieser bereits genügend Richtlinien vor. Aber der Koalitionsvertrag ist nicht die Lösung – er ist das Problem. Und nicht nur dieser Regierung.

Denn es ist fraglich, was eine Koalitionsvereinbarung wert ist, wenn sie sowieso immer neu ausgehandelt werden muss. Ein Koalitionsvertrag sollte – das ist ein urdeutscher Wunsch – für Ruhe und geräuschloses, effizientes Arbeiten in der Regierungskoalition sorgen. Streit gilt als der GAU aus Sicht des politischen Berlins. Während immer wieder das Mantra wiederholt wird, dass man in einer Demokratie um das bessere Argument streiten solle, soll dies ausgerechnet in der Exekutive und Legislative nicht der Fall sein.

Der Koalitionsvertrag ist also eigentlich ein Stück Sicherheit – oder präziser gesprochen: eine Sicherheitsillusion. Viele Deutsche wissen gar nicht, dass ein solches Phänomen außerhalb ihres Landes eher selten anzutreffen ist. In Italien hat es seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs exakt einen Koalitionsvertrag gegeben. Er stammt aus der Zeit der „Populistenregierung“ zwischen der Fünf-Sterne-Bewegung und der Lega. Da beide Parteien so unterschiedlich waren, brauchte es eine Absprache – man nahm sich das deutsche Modell zum Vorbild. Jener Vertrag brachte es damals nur auf 58 Seiten, um möglichst transparent für den Bürger zu sein. Auch im Vereinigten Königreich gab es unter Cameron einmal ein 35-seitiges Mini-Regierungsabkommen. Ansonsten ist der Koalitionsvertrag – auch in der Form eines „Regierungsprogramms“ – vor allem eine Erscheinung der anderen germanischen Nachbarstaaten, etwa den Niederlanden und Österreich.

Die Schröderinger’sche Katze deutscher Politik

Der erste deutsche Koalitionsvertrag geht auf das Jahr 1961 zurück, als die CDU ihre absolute Mehrheit verlor und wieder auf die FDP angewiesen war. Er sollte zunächst nicht einmal veröffentlicht werden. Den Rekord für den längsten Koalitionsvertrag hält die „Große Koalition“ von 2013: Damals schafften es Union und SPD auf sagenhafte 67.000 Wörter. Dass der Vertrag von 2013 auf 146 Seiten kommt und der von 2025 auf 144 Seiten – obwohl er 17.000 Wörter kürzer ist –, liegt lediglich am Layout. So viel Papier für Richtlinien?

Richtig ist: Der Begriff „Vertrag“ ist irreführend. Denn eine solche Verbindlichkeit wäre kaum verfassungskonform. Das ist die Theorie. In der Praxis weisen die Parteien, wenn es nicht nach ihrer Nase läuft, stets auf die „Koalitionsvereinbarungen“ hin. Journalisten freuen sich, wenn eine Politikerin aus der Hinterbank mit bösen Augen erklären kann, dass der „Partner“ die Koalition in Gefahr bringe. Das habe man schließlich in „schwierigen“ oder „langwierigen“ Sondierungen so beschlossen. Obwohl der Koalitionsvertrag angeblich nichts bedeuten darf, schwenkt man ihn drohend, wenn ein Koalitionsbruch droht. Der Koalitionsvertrag ist so ein bisschen die Schrödinger’sche Katze der deutschen Politik: Er ist zugleich bindend und nicht bindend.

Dabei zeigt dies bereits die zahlreichen Probleme, die an dieser Institution hängen – jener Institution, die im politisch-medialen Duktus so häufig eine Rolle spielt, aber im Grundgesetz mit keiner Silbe erwähnt wird. Das beginnt schon bei den Sondierungen. Die Verfassung sieht im besten Fall die Wahl eines Kanzlers durch die Mehrheit der Abgeordneten vor; für die Regierungsbildung ist dann der gewählte Kanzler verantwortlich.

Parteien statt Parlament

In der Realität führen Politiker wochenlange, in manchen Fällen sogar monatelange Verhandlungen, um alle Details zu klären, die einer möglichen Koalitionsbildung im Weg stehen. Bereits dort werden die Ministerposten festgelegt. Das freie Gewissen des Abgeordneten spielt hier weniger eine Rolle als das Parteiinteresse; vielmehr ist der Abgeordnete in seiner Entscheidung von der Fraktionsspitze abhängig.

Das mag eine Binsenweisheit sein; sie wiegt aber umso schwerer, weil an diesen Verhandlungen häufig parteiinterne Apparatschiks mitwirken, die nicht unbedingt dem Kabinett oder gar dem Bundestag angehören müssen. Hinzu kommen die Mitgliederabstimmungen innerhalb der Parteien über den Vertrag: Nicht Parlament und Kanzler sind die eigentlichen Weichensteller, sondern Parteigremien.

Exakt diese Problematik erkannte bereits die frühere FDP-Ikone Hans-Dietrich Genscher, der vor einer Aushöhlung der Richtlinienkompetenz des Kanzlers und des Kabinettsprinzips warnte. Dass bereits der erste Koalitionsvertrag von 1961 den parlamentarischen Betrieb schwächte, zeigt die Abmachung, darauf hinzuwirken, dass „die Fraktionen im Deutschen Bundestag nicht mit wechselnden Mehrheiten abstimmen“. Das Parlament wird also von der Herzkammer des demokratischen Austauschs zur bloßen Abstimmungshalle der Parteien deklassiert. Die Ergebnisse stehen fest, bevor die Debatte überhaupt begonnen hat.

Das Hinterzimmer der Demokratie

Mit dem Koalitionsausschuss, dem direkten Kind des Koalitionsvertrags, schaffen die Parteien überdies einen mehr als bedenklichen Mechanismus. Dieses informelle Gremium darf als eigentliches Hinterzimmer der deutschen Bundespolitik gelten. Noch bevor ein Konflikt im Kabinett oder Parlament entstehen könnte, werden hier die Richtlinien bestimmt. Das ist im Grunde eine Persiflage des Bundeskabinetts, in Deutschland aber seit Jahrzehnten zur Gewohnheit geworden. Anders als Kabinett und Parlament ist der Koalitionsausschuss niemandem verantwortlich – und er gibt den Partei- und Fraktionsvorsitzenden, die nicht Teil der Regierung sind, die Möglichkeit, auf diese einzuwirken (und andersherum).

Ein Beispiel: In der derzeitigen Legislaturperiode besteht der Koalitionsausschuss aus neun Mitgliedern. Lediglich vier davon gehören der Exekutive an: Friedrich Merz (Kanzler), Lars Klingbeil (Finanzminister), Alexander Dobrindt (Innenminister) und Bärbel Bas (Arbeitsministerin). Jens Spahn (Fraktionsvorsitzender CDU), Matthias Miersch (Fraktionsvorsitzender SPD) und Alexander Hoffmann (Landesgruppenchef CSU) sind zwar Bundestagsabgeordnete; ihre Aufnahme in dieses Vorentscheidungsgremium offenbart jedoch eine merkwürdige Vorstellung von Parlamentarismus, da sie in ihrer Funktion nicht mehr die Interessen des Parlaments wahrnehmen, sondern die der Regierungsspitze. Das letzte Mitglied, Markus Söder, ist weder Teil des Parlaments noch der Regierung, sondern bayerischer Ministerpräsident und CSU-Chef.

Der Koalitionsvertrag zementiert jedoch nicht nur die Parteienherrschaft und hebelt die Trennlinie zwischen Legislative und Exekutive zugunsten des „Durchregierens“ aus. Er hat sich in der jüngeren Vergangenheit immer wieder als unflexibles Hindernis erwiesen. Den Herausforderungen einer chaotischen Welt ist er schlicht nicht gewachsen.

Ein Korsett für die Politik

Was 2025 beschlossen wurde, kann 2027 bereits auf völlig veränderte Umstände treffen. So hat die Ampelkoalition trotz Energiekrise felsenfest an ihren Koalitionsvereinbarungen festgehalten. Rahmenbedingungen auf 35 Seiten – schön und gut. Aber 144 Seiten sind ein Korsett, das den Handlungsspielraum einschnürt und dafür blind macht, dass eine Legislaturperiode nicht aus dem bloßen Abarbeiten von Versprechen einer alten Sondierungsrunde bestehen kann.

Dass Deutschland in der Welt so altbacken wirkt, hängt also nicht zuletzt mit einer bürokratischen Philosophie zusammen: nach einer gewonnenen Wahl einen Vierjahresplan zu schmieden, statt den täglichen Problemen und Unwägbarkeiten entgegenzutreten. Dennoch stehen die Chancen schlecht, dass die Parteien von einem ihrer liebsten Kinder lassen werden. Es gibt ihnen einfach zu viel Kontrolle.